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财政法治改革的治理逻辑(上)

 
发布日期:2019-11-06 21:14:10 浏览次数: 3271
核心提示:改革开放为财政法治建设开辟道路,法治建设为改革开放保驾护航,两者相辅相成,螺旋式互动,共同走向现代治理。

自赵富昌/温家宝改革开放以来,中国金融改革取得了显著成就。从法治的角度来看,40多年来,金融改革一直在重塑法治。从打破传统高度集中的计划经济体制的改革,逐步形成提高效率的利益主体,到适应社会主义市场经济体制的改革,到为国家治理现代化服务的金融法治建设,金融法律形式与法律实质的统一性不断提高,金融法治与金融改革的良性互动不断加强。金融法治是金融改革的保驾护航,以法律形式巩固改革成果。金融改革为金融法治开辟了道路,理顺了关系,增强了法治意识。金融法治正在日益重塑和完善。金融作为国家治理的基础和重要支柱的作用正在积极发挥。

改革开放的过程也是金融法治重建的过程。改革开放为金融法治建设开辟了道路。法治建设是改革开放的保驾护航。两者相辅相成,以螺旋方式互动,共同走向现代治理。法治是人类政治文明的重要成就,是国家和社会治理的基本方式。它要求法律作为反映社会主体共同意愿和根本利益的法律,具有最高权威,在全社会得到有效实施、普遍遵守和有效实施,并对所有社会成员具有普遍约束力。金融法治强调依法调整金融分配关系,通过不断完善金融经济领域的法律制度,增强金融经济领域相关主体的法治理念和意识,规范金融分配与宏观调控的关系,是法治的重要组成部分。

一、金融法治与金融改革的辩证统一

(一)金融法治是法律形式和法律本质的有机统一

金融法治是完善金融法制、提高守法意识的互动过程。这也是实现从传统“人治”向现代“法治”转变的过程。形式上,金融法制不断完善,包括纵向宪法、基本法、金融分业法、金融法规等。其中,分科法横向包括税法、国债法、财政支出法和政府间关系法等。它是规范相关行为者行为和利益关系的法律法规体系,是法治的体现。法治的本质不仅是要有一个系统的法律框架,还要形成依法行政和依法理财的价值体系,形成守法意识,这取决于政府行政、市场主体、公民等主体法律意识的提高。改革开放以来,我国已经从传统的以统一收入、统一支持社会主义市场经济为特征的计划经济转变为现在的计划经济。从经济到社会到人们的观念和意识,发生了巨大的变化。一方面,我们需要根据形势需要,打破制约经济社会发展的旧体制框架,探索在实践中建立符合生产力发展和生产力提高要求的新法律体系。另一方面,在财务管理过程中,要不断增强依法理财和依法管理的意识,逐步形成政治、经济和社会各利益相关者守法的意识,实现形式法治和实质法治的有机统一。

(二)金融改革与金融法治的辩证统一

改革要创新突破。法治强调规则和程序,这是矛盾的。但是,改革应当依法进行,其结果应当以法律的形式确定和保证。法治水平的提高也需要通过改革来实现。两者互相促进。因此,改革和法治是对立统一的。改革是“坚决破除一切阻碍科学发展的思想观念和体制机制的弊端”。它需要解放思想、理论创新和制度创新。改革需要突破原有的法律、体制和体制框架。然而,改革必须在法治的轨道上进行。必须在中国特色社会主义法律体系内自觉实施。改革的内容需要法律授权。改革的推进需要法律来确定理念和方向。改革应以法治理念、法治制度和法治程序为指导,实现工作法制化。与此同时,改革的成功经验和实践需要在适当时候制度化和合法化,应该以法律的形式予以保障、促进和实施。法治就是依法办事,但法治的完善和推进可能取决于改革的实现,以及实现优化和完善的动力。例如,预算法的修订是对20年金融改革经验的总结和合法化。没有金融改革的创新积累和法治意识的提升,预算法的修订就缺乏基础,税法也是如此。没有金融改革消除制度和机制的弊端和制约,金融管理就无法得到有效推进,相应的金融管理法律意识的提高也缺乏基础,这也影响了金融法制工作的推进。金融改革和金融法治在对立统一的过程中不断优化、升级和完善。金融法治是金融改革的护卫,体现在:

1.金融改革的科学决策需要法律保护

要提高金融改革决策的科学性,必须“真诚倾听群众的声音,真实反映群众的意愿,真正关心群众的疾苦”。绝大多数人民的根本利益是一切改革决策的出发点和归宿。只有实践依法理财的法律理念,采用民主参与、民主听证、专家论证、集体决策、过错责任追究等金融法律程序,才能保证金融改革决策的前瞻性和科学性。实践证明,忽视甚至牺牲群众利益的改革,必然会丧失改革的科学性和公信力,引起群众的不满。

2.改革措施的协调需要金融法治的保障

金融改革必须坚持“法律至上”和“法律统一”的原则,不得违反法律。地方当局或部门违反上级法律的一些法律斗争或监管改革文件的颁布实际上破坏了整体改革措施的协调,不可避免地导致多重管理、监管斗争、命令和禁令。例如,在取消收支联系时,预算法存在与其他部门法律相抵触的问题,这导致了地方执行的混乱和困境,迫切需要在法律层面进行协调和统一。

3.寻找深化改革开放的突破口和着力点需要法治保障

一个国家的法律制度是一个基本、稳定和全面的国家制度。然而,法律也需要不断完善和与时俱进。为了找到深化改革开放的切入点和着力点,也有必要从立法的角度清理现行金融法律法规,通过立法机构的设立、改革和废止来确立改革的切入点和着力点,促进改革、创新和科学发展。对于那些需要探索的,应该首先进行一些实验,但是应该得到立法机关的授权,以允许在现行法律和条例中有所突破。否则,改革将难以跟进,改革与法制之间的矛盾将难以解决。立法和纪检监察机关要坚决制止和监督不民主、不科学、不合法的地方改革。

二、金融法治与金融改革互动发展

金融法治形式与本质的协调统一以及金融改革与金融法治的辩证统一,决定了中国特色社会主义法治进程正在逐步推进和逐步完善。改革开放40年来,中国的金融法治工作大致可以分为三个阶段。一是突破传统高度集中的计划经济体制,逐步形成利益相关者提高效率的分权和利润分享改革阶段。二是建立适应社会主义市场经济体制的金融法治阶段。三是建立适合国家治理现代化的金融法治阶段。每个阶段都有自己的任务要求和工作重点,每个阶段都有自己的特点和价值趋势。

(一)“分权与利润分享”行政分权改革

改革开放前,我国实行高度集中的计划经济体制。在最大程度上实现公平的同时,它严重抑制了人们在生产中的积极性和创造性,影响了生产力的提高。它是否适合当时人们日益增长的物质文化需求和落后的生产之间的矛盾?因此,迫切需要改革开放,创新体制机制,解放生产力,解决经济问题,满足人民生活的需要。体制机制创新和利益关系调整要求金融法制建设,打破统一筹集和支持的“大锅饭”制度,逐步塑造不同的利益主体。此时,要着力推进国有企业改革和中央与地方财政关系改革,完善相应的法律法规,形成适应生产力发展的新机制。这一时期的金融法治,如同整个金融改革的方向一样,主要是为改革开放的任务要求服务。因此,金融法治建设水平相对较低。由于缺乏相应的立法条件,财政立法权由全国人大授权政府实施。这一时期,除了符合对外开放要求的立法外,其余都以政府行政法规和法律的形式出现。首先,对外开放,利用两种资源和两个国内外市场,要求我们完善税收制度和其他相关法规,以适应对外发展和国际合作的要求。我国税法早期以法律形式存在的税收,主要是在当时形势的需要下通过的。第二,改革推进创新机制,解放生产力,提高生产力,大力推进国有企业改革,重塑国家与企业的关系,通过利税分流、“利改税”两步改革,引入和完善相应的改革措施和法规,在向市场经济过渡的基础上塑造政府与企业的关系。政府应推进权力和利益下放改革,制定相应的法律法规和制度保障,重塑中央与地方的财政关系,探索和尝试“分餐制”。

现阶段,在相应的制度规范下,国家与企业的关系以及中央与地方政府的关系都得到积极和反复的探索。效率提升的积极效应已经释放,但立法水平低、稳定性差制约了积极效应的发挥。在此期间,我国正处于经济转型的早期阶段。旧制度的利益关系需要“打破”,新制度的利益关系需要“建立”,为金融制度的创新管理奠定基础。金融改革与金融法治建设积极互动。但是,由于传统管理模式的限制,立法授权人大代表政府行事,导致财政收支管理的法律水平低下,权责规定不明确、不规范,导致金融体系非常不稳定。经过反复探索和尝试,金融改革的短期效果是明显的。

(二)“市场化”经济分权改革

党的十四大以来,改革的重点一直放在市场经济体制改革、依法治国、完善行政体制改革和完善社会主义市场经济体制上。市场化改革方向不断深化。十四大确立了向社会主义市场经济体制过渡的改革方向。中共中央三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。自1994年以来,为适应市场经济体制,各领域的改革一直在协调进行,并颁布了相应的计划、法律和条例。十五大加强了法治。十五届三中全会强调政府机构改革要适应市场经济的要求。十六大和十七大先后提出五项总体规划和科学发展观,树立以人为本的发展观,不断完善社会主义市场经济体制。在这个过程中,按照社会主义基本经济规律的要求,改革原有的经济体制,建立有中国特色、充满生机和活力的社会主义经济体制,使之更加适应社会生产力的发展。

1.深化金融改革,适应市场经济体制的要求

包括政府与市场、中央政府与地方政府的关系,政府与社会的关系也在不断改善。通过建立企业财务会计准则的一般原则,进行了一系列工商税收改革,国内外投资税收制度逐步统一,为现代企业制度奠定了法律和制度基础,创造了相对公平的竞争税收环境。此后,随着国有资本经营预算的建立,国家与企业的分配关系进一步规范。以收入管理为主要内容的分税制财政体制改革,伴随着相关税种的逐步调整,转移支付制度的建立和完善,促使中央和地方收支部门不断规范。部门预算改革、政府收支分类、国库集中收付、政府采购等财政支出管理改革,规范了预算编制和管理。以收支分离和预算外资源纳入预算为标志的部门综合预算的建立,促进了预算的完整性和统一性。建立了与市场经济体制相适应的财务管理体系和制度。

2.金融法治与金融改革相辅相成

金融法制建设必须以保证和促进经济体制改革顺利进行为前提。金融法制建设主要从两个方面保证和促进经济体制改革的顺利进行:一方面,也是主要方面。金融法制建设必须保证和促进金融改革本身的顺利进行;另一方面,金融法制建设必须与全社会法制建设相协调,促进和保障规划、金融、价格、物资、劳动工资、工业、农业、商业、建筑安装、交通、旅游等方面改革的顺利进行。一是以法律形式确认财政支持。每一次经济发展都会引起分配关系的变化,因此不能脱离财政支持。例如,对于工资和价格改革,《金融法》明确规定,国家财政应划拨一定数额的资金,以确保这些改革的财政需求。对于工业、商业、交通等行业的改革,金融法明确规定要减轻其财政负担,从而增强这些行业的活力。没有财政支持,这些改革将难以实施,更不用说取得巨大成果。第二,根据规划和财政改革的需要,规范相应的预算和财政措施。由于规划和金融等经济改革将导致其内部和外部分配关系的变化,因此《金融法》不仅明确规定了对这些改革的财政支持,而且将内部和外部已经发生的新的分配关系标准化和合法化,以适应客观的经济法,从而使这些改革的结果能够从财政方面得到法律上的承认和保护。(待续)

(作者是中国金融科学院金融与国家治理研究中心主任)

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